引言：上世纪六七十年代，卡逊博士《寂静的春天》一书嘎然中止了人类征服自然的狂欢盛宴。环境问题日益成为全人类共同关注的重要问题，世界各国纷纷利用政治、经济、法律等手段解决各自国内日趋严重的环境问题，并共携手积极构建和完善环境保护的国际法框架。今年8月，全国人大常委会通过了民诉法修正案，新的民诉法最终让环境公益诉讼由理论变为现实，拓宽了环境侵害的法律救济渠道，一定程度上开启了我国环境保护立法新纪元。但这仅仅是个开始，新民诉法对环境公益诉讼仅作了原则性规定——“可以诉讼”已经明确，“如何诉讼”则语焉不详。同时，环境侵害因为一些独具特质使得环境诉讼有别于民事、刑事、行政三大传统诉讼。为了更好地解决环境纠纷，加大环境保护力度，我国有必要向前更迈进一步，将建立和完善环境诉讼制度提上议事日程。

一、司法实践及外域法制中的环境诉讼制度

（一）我国司法实践中的环境诉讼制度——环境法庭

当前，我国已进入环境纠纷高发期。面对日益增长的环境纠纷诉讼，全国各地法院在审判实践中积极探索一些有效的应对方式，环境法庭就是其中一个鲜活的例子。2004年，大连市沙河口区法院成立了环保巡回法庭。2007年，贵阳市中级法院环境保护审判庭和清镇市法院环境保护审判庭宣告成立。2008年5月，无锡市中级法院设立了环境保护审判庭，同时在辖区内的五个基层法院设立了环境保护合议庭，负责辖区内涉及环境保护的民事、行政和刑事案件审理。2008年12月，昆明市、玉溪市中级法院环境保护审判庭也相继成立。随后，环境保护巡回法庭或审判庭作为环境保护司法实践的一种形式在我国江苏、辽宁、海南等地推广开来。可以预见，在当前及今后一段时间内我国环境法庭的数量会保持持续增长态势。环境法庭的成立及运行，为我国环境诉讼制度的建立积累一些经验，笔者选取其中两个典型代表进行重点介绍评析。

1、江苏省常州市新北区法院环保巡回法庭。2008年6月，新修订的江苏省太湖水污染防治条例开始实施，环境违法行政处罚上限从10万提高到100万。但现有法律法规未赋予环保部门行政强制权，条例对环境违法行为的惩戒效果不尽如人意。在此情况下，新北区法院环保巡回法庭应运而生。新北区法院确定一名庭长、一名法官和1名书记员为环保巡回法庭的组成人员，并视案情需要，聘请有关专家作为陪审员组成合议庭。其主要的职责包括：受理环保维权法律咨询、诉前调解环保行政纠纷、诉前调解因环保引起的民事赔偿纠纷、审理环保部门申请的强制执行案件、审理涉及环境执法行政诉讼案件。同时，巡回法庭还采取缩短案件审理周期、提前介入环境违法案件查处等举措，不断提高诉讼审判质效。

新北区法院仅仅是对环境诉讼审判机构及审判力量的重组、集中，并未触及环境诉讼制度核心内容。但是其在环境诉讼中充分发挥司法能动作用，开展环保法制宣传、参与环境纠纷诉前调解等做法值得肯定借鉴。

2、云南省昆明市中级法院环境保护审判庭。2008年12月，阳宗海砷污染事件发生后，昆明市中级法院临危受命，成立了环境保护审判庭，对涉及环境保护的刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”的审判执行模式。其受案范围包括：一是涉及破坏生态环境保护、生活环境犯罪行为以及犯罪行为或犯罪结果涉及环境保护的刑事案件；二是涉及生态环境保护、生活环境的侵权、损害赔偿民事案件；三是涉及水土保持、山林保护、水资源保护而产生的行政案件以及行政机关不履行环境保护职责产生的行政案件；四是民事、行政环保公益诉讼案件。

昆明市中级法院立足环境法庭对环境诉讼进行了更加深入、广泛的探索，特别是将环境公益诉讼纳入受案范围，并对提起环境公益诉讼的主体进行了规定，实现了环境诉讼审判的重大突破，也为今后立法完善提供了实践支撑。

环境法庭的设立是我国环境诉讼审判的一项创新，也是我国环境诉讼与国际接轨迈出的重要一步。通过司法实践的反馈，环境法庭集中审理、执行环境纠纷案件，提高了办案效率，一定程度上增强了环境保护执法效果。但是，正如新北区法院一样，大多数环境法庭仅仅停留在审判机构及审判力量的重组、集中上，依然受制于当前环境诉讼制度立法滞后所产生的主体资格受限、受案范围狭窄、案件管辖难于确定、审理程序适用不明确等问题，环境法庭打击环境侵害、保护环境权益的力度大打折扣，从而使得大量的环境纠纷游离于法院之外。环境法庭的设立仅仅是个开始，它不是环境诉讼制度的全部，也不足以承载现实对环境诉讼审判的全部期望和需求。

（二）外域法制中的环境诉讼制度借鉴

1、美国环境公民诉讼制度。美国的环境公民诉讼制度是美国环境法律制度的标志性制度，其内容主要包括如下几个方面：一是关于原告资格问题，规定任何个人、企业、社会团体或者其他法律主体都可以因发生环境侵害以自己的名义提起民事诉讼，并不强调起诉主体与可诉范围之间是否存在一定的利益关联。二是关于诉讼范围，一类是违反污染防治义务的任何侵害行为，一类是环保官员的不作为行为，即环境行政机构官员怠于履行法定职责的违法行为。三是关于诉讼费用负担问题，为鼓励公众参与环境公民诉讼以监督执法，美国在《清洁水法》等多部环境法律中明确规定，在环境公民诉讼领域，法院可以裁决败诉方给付胜诉方律师费用，以减轻原告诉讼成本。此外，法院在“其认为适当时”还可以酌定专家鉴定费判决给当事人。

美国作为环境立法的先驱，以较为成熟的法律制度设计对各类环境权益给予了最大限度地保护，其先进开放的立法理念及详尽的诉讼程序规定值得我们借鉴学习。

2、英国环境公益诉讼制度。英国在环境公益诉讼方面的规定是相对保守的。英国环境公益诉讼制度由环境民事公诉和公众环境诉讼两部分构成，其最大特点是以检察长制度为主导，以公民个人或相关组织提起诉讼为补充。一般情况下，为公共利益而采取行动是检察总长的专属，他可以自由地考虑各种情形，包括法治的及其他的。但检察总长这种专属仍有例外：一是在环境加害行为已经造成严重损害需要提起诉讼的情况下，如果检察长拒绝提起诉讼，公民个人可以提起环境公益诉讼，但起诉的理由必须是为了保护公共利益，并征得检察长同意。二是虽然检察长在环境公益诉讼中可以代表政府起诉或应诉，但检察长并不是法律上唯一能够代表公众的人员，出于保护公共环境权益的需要，检察长也可以同意某些组织提起环境公益诉讼。三是为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。

3、德国环保非政府组织诉讼制度。德国对环境纠纷案件的处理方式主要有两种，一种是作为传统的民事纠纷案件来处理，也可称为私人性环境纠纷案件；另外一种方式就是采用团体诉讼的形式来处理环境纠纷案件，也可称为公益性环境纠纷案件。但德国的团体诉讼并不是民事诉讼法中的一项正式制度，而是在特别的经济立法中赋予有关的行业自治组织（比如环保非政府组织）以诉权，准许其在涉及社会公共利益的诉讼中作为原告提起诉讼。同时，德国有关环境诉讼的法律还规定，在共同利益受到损害的时候，单个的法律主体可以把自己提起诉讼的权利“信托”给公益性质的社会团体，由该团体代为提起诉讼。这样一旦产生有利判决，其效力可以间接地惠及该社会团体的所有成员，产生“事实上的既判力”。

德国环保非政府组织诉讼的特点是团体诉讼，这种诉讼模式可有效避免单个法律主体在诉讼中的不利条件，对保护公共环境起到了较大作用。

4、日本“公害审判”制度和环境保护诉讼制度。日本现代环境诉讼制度起源于著名的“公害审判”制度，即通过“群众抗议”的形式来促使纠纷的解决，并促进政府环境公共政策的形成和变革。环境保护诉讼制度是日本环境诉讼制度发展的第二个阶段，突破了纯粹对私益进行司法救济的传统公害诉讼理念，在某些方面已涉足对公共环境利益的保护。当前，日本环境诉讼又有了新的发展，主要表现为自然物种诉讼和以环保非政府组织为原告的环境诉讼。日本环境诉讼制度主要特点：一是诉讼原告必须具备“法律利益”原则。判断居民或者环境保护团体是否具备原告资格的标准是看其现实利益是否遭受公害和环境污染以及环境破坏的侵害。二是诉讼请求的损害赔偿是以“过去的”损害为基准，法院不支持将来的损害赔偿请求。

日本的环境诉讼制度并没有脱离传统的民事诉讼制度范畴，但是日本环境诉讼中吸纳公众意见、鼓励公众参与的做法还是值得我们借鉴的。

二、我国环境诉讼制度构想

（一）环境诉讼的审判组织、审级制度以及管辖制度

成立专门的环境法庭（院），是环境司法的一大趋势。在我国，设立环境法庭专门审理环境纠纷案件既有实践基础，更有法律依据。同时，设立环境法庭既体现了司法专业化要求，又能很好地解决当前审判人员在环境诉讼中表现的专业知识和审判技能缺乏等问题。笔者建议我国建立专门的环境诉讼审判机构。第一步，推广设立环境法庭。具体来说，在有需要的中级、高级法院设立环境庭，在有需要的基层法院设立环境巡回法庭或环境合议庭。第二步，待条件成熟，可仿效海事等专门法院建制，设立专门的环境法院，负责重大、复杂环境纠纷案件的审理。

关于环境诉讼审级制度及管辖制度的设计，完全可以参照民事、刑事、行政传统三大诉讼制度的相关规定，没有必要“特立独行”。只不过在成立专门环境法院之后，需要考虑并解决环境法院与普通法院在审级和管辖上的冲突问题。

（二）环境诉讼的原告主体资格

在环境法领域，扩大环境诉讼原告主体资格的范围，已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。但如何扩大原告主体资格，却又不引发滥诉却是问题的关键，而关键的关键不外乎是以下两个在理论及实务界产生广泛争议的问题。

1、公民是否可以成为环境公益诉讼的原告。我国新《民诉法》规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。显然，我国是将公民排除在环境公益诉讼原告主体资格之外。纵观世界其它国家对环境诉讼原告资格的规定，可以发现，仅美国承认了公民的环境公益诉讼原告资格。（英国虽然以例外的形式规定公民个人在征得检察长同意的情况下可以提起环境公益诉讼，但这种主体资格并不是完全、独立的，仅是检察长专诉权的附庸。）同时，在我国各地的环境法庭试点运行中，或明确将公民个人排除在原告资格之外，或对公民是否具有原告资格不作明确规定。 笔者认为我国新《民诉法》的相关规定是比较务实的。其一，公民个人在环境诉讼举证能力上明显不足，赋予其原告资格往往不能收到其预想的诉讼效果，进而可能滋生大量涉诉信访案件；其二，基于地方经济发展需要，防止公民个人滥诉增加企业成本，同时也为各级地方政府强化环境污染防控和治理赢得缓冲时机；其三，公民个人的环境权并不是得不到实质的司法救济，根据我国《环境保护法》等相关法律精神，公民个人可以以举报、控诉等形式通过有关部门和社会组织来提起公益诉讼。

新《民诉法》对环境公益诉讼的法定原告类型进行了规定，但过于原则、模糊，不符合程序法的具体化、确定性特征，也不利于环境诉讼中法律适用的统一。建议将“法律规定的机关和有关组织”特定化，赋予检察机关、环保行政职能部门、民间环保组织环境公益诉讼原告资格，并设置兜底条款以适应不断发展的环境诉讼发展形势。同时，可借鉴德国的团体性环境公益诉讼制度关于环境公益诉讼“信托”及判决“既判力”的规定，以最大限度地保护公民个人的环境权。

2、是否要求原告与环境纠纷（侵害）具有直接利害关系。环境纠纷案件与传统诉讼案件最大的不同就在于环境诉讼的原告可能不是直接利害关系人，这是由环境纠纷特别是环境侵害兼具公益性和私益性的特性决定的。如果严格要求原告必须具有直接利害关系，那么就否定了具有间接利害关系的检察机关、环保职能部门、民间环保组织等的环境诉讼原告资格，也从根本上否认环境公益诉讼的存在。同时，在涉及环境权益的行政诉讼中，可能导致因环保职能部门的行政不作为或滥作为遭受环境侵害的公民、法人或者其他组织因为不是行政相对人而得不到司法救济。由此可见，在环境诉讼中适用“直接利害关系”规则显然不符合当今环境诉讼制度演进潮流。建议我国借鉴美国公民环境诉讼制度相关规定，坚持用“直接利害关系”和“法律上的利害关系”相结合的标准来认定环境诉讼原告资格，由法律明确规定间接利害关系的原告类型，以弥补仅适用“直接利害关系”标准导致环境司法救济乏力的问题。

（三）环境诉讼的受案范围

关于环境诉讼受案范围，存在争议和不确定性的主要是环境侵害类案件。我国《侵权责任法》第6条规定，侵权责任的追究要以侵权行为具有“违法性”为必须要件，行为人只对违法行为承担责任。但大多数的环境侵害行为是某些生产、建设或者经营活动，这些活动可以创造社会财富并增进公众福祉，“在相当程度上具有阻却违法之性质”。如果严格遵照侵权法理论中所要求的违法性要件，则这些环境侵害行为不能被认定为“环境侵权”，受害人亦无法寻求司法救济。同时，《侵权责任法》第65条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”在此立法思路下，进入司法救济的只能是环境污染致人损害行为而排除了生态破坏行为。

我国《侵权责任法》的上述规定限制了环境诉讼的受案范围，使大量环境侵害案件无法进入司法程序。因此，笔者建议以建立环境诉讼制度为契机，扩大环境诉讼受案范围：一是不再注重环境侵害行为的违法性要求，而以事实上的侵害结果发生（即对环境造成了污染与破坏的客观事实）作为环境侵害行为的构成要件；二是将环境侵害行为扩展为环境污染和生态破坏行为。

（四）环境诉讼的证据规则

在环境诉讼中适用传统诉讼制度的证据规则，常常会出现问题，甚至导致有违司法实质正义的裁判。

首先是举证责任的分配问题。环境诉讼举证责任的分配直接关系到环境诉讼程序价值的实现。传统的举证责任是“谁主张，谁举证”，要求受害人要对加害人有过错、有损害事实、加害行为与损害结果之间有因果关系提供相应的证据。这样的规定对环境诉讼中的受害方过于苛刻：其一，在多数环境诉讼案件中，受害方为普通公民，而加害人都是实力雄厚的大企业、大集团，二者在经济实力、诉讼资源上差距巨大，如果要求受害人严格遵循“谁主张、谁举证”，无疑会使其面临极大的败诉风险。其二，造成环境侵害的企业可以用诸如保护商业和技术秘密的理由，阻碍受害方进入企业内部收集证据和资料，受害方往往举证不能。其三，环境损害的发生是以环境为媒介的，从污染物的排放到对环境造成损害，再到对受害人产生侵害，有一个积累、渐进的漫长过程，其间所涉及到的物理、化学等方面的变化，即使是在科学技术发达的今天，有些问题也无法得到确切证实，此时要求受害人对因果关系的提供证据证明根本没有可能。环境纠纷的特殊性使得传统举证责任分配制度在环境诉讼中显得无能为力。理论及实务界已长久关注这一问题，并积极推动了立法的纠偏补正，在我国确立了环境侵害类诉讼的举证责任倒置和因果关系推定制度。笔者认为，在建立环境诉讼制度中，应延续《侵权责任法》等相关法律关于“特殊侵权特殊对待”的立场，实行环境诉讼的举证责任倒置和因果关系推定。但对损害事实、损害结果的举证，仍应遵循传统的“谁主张，谁举证”原则。

其次，环境诉讼中的鉴定问题。环境诉讼中经常会遇到涉及环境科学的专门性、技术性的法律事实的认定问题，由于专业性很强，大多需要委托专门的鉴定机构进行鉴定。目前我国有关环境问题鉴定的法定机构基本上都是按照行政管理体制建立的，隶属于环境保护行政部门。如此，在一般的环境民事纠纷案件中其鉴定结论还能为当事人所信服，但一旦涉及到环境行政诉讼，其鉴定结论往往会受到质疑。因此，笔者建议建立独立的不隶属于环境行政部门的环境司法鉴定机构。同时，关于鉴定费用的承担，可以考虑借鉴美国《清洁水法》的做法，在保证公平的前提下，判决环境加害方承担部分或全部鉴定费用，以减轻受害方诉讼成本。

三、我国环境诉讼制度的相关配套

（一）建立健全环境保护法律体系

完备的环境保护法律体系的建立是环境诉讼高效运转的制度保障。在环境实体法方面，为有效应对环境问题的广泛性、复杂性和多样性，建议借当前《环境保护法》修订之契机，将其上升为高位阶的环境基本法，以此来指导、统领其他关于环境保护的单行法律法规。在环境诉讼法方面，在司法实践及理论研究准备成熟的基础上，适时制定我国《环境诉讼法》，使环境诉讼真正独立于民事、刑事和行政三大传统诉讼。

（二）培养专业化的环境诉讼审判队伍

由于我国环境法专业设置较晚，大多数法官对环境法知识掌握得相对较少。环境纠纷案件的审理对法官的专业技术知识要求较高，从目前来看，能满足要求的法官数量不多。建议在国家司法考试中加重环境法内容的测试比重以及通过各种渠道，对在职法官进行集中的、必要的环境法培训。同时，引入环保专家陪审员、咨询员制度，借助外部力量不断提升环境诉讼审判水平。

（三）加大环境诉讼案件执行力度

正义的最终实现有赖于司法裁判的有效执行。当前，法院执行难问题依然未能从根本上得到解决，而环境案件的执行又因为经济发展压力、地方保护主义等种种阻碍因素不可避免的存在，变得“难上加难”。建议一方面建立由法院主导，检察院、公安局和环境职能部门广泛参与的环境案件综合执行机制，对拒不执行主体形成强有力威慑；另一方面在环境案件执行中引入执行和解机制，积极争取地方政府的支持，促成案件当事人双方达成谅解，最大限度地减少案件执行阻力。

结语：环境诉讼兼具公益和私益双重特性，使得传统三大诉讼制度无法满足环境案件审理的需要，在司法实践中引发诸多问题。在我国建立专门环境诉讼制度，打破传统三大诉讼之间的隔离，有利于提高环境诉讼案件审判质效，增强对环境侵害的救济、惩戒力度，提升社会公众环保意识，进而为构建环境友好型社会提供强有力的法律、司法保障。同时，构建具有我国特色的环境诉讼制度是一项庞杂的系统工程，全非朝夕之功，还需要理论及实务界给予长期的关注和思考，并不断在司法实践中加以完善。

注释：

 1、环境问题治理的政治、法律手段历来有之，无需多言。美国首创的总量控制下的排污权交易制度，利用市场、经济的手段治理环境问题却是一项展示人类智慧的创举，也越来越多的为其它国家所效仿。参见蔡守秋：《论排污权交易的法律问题》，载《河南大学学报（社会科学版）》，2003年第5期。

2、新民诉法第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。”“法律规定的机关和有关组织是那些”、“如果相关机关和组织怠于行使权利又该如何处置”等等问题在司法实践中必然会不期而遇。

3、参见吕忠梅：《环境侵权的遗传与变异——论环境侵害的制度的演进》，载《吉林大学社会科学学报》，2010年第1期。

4、据不完全统计，1998年以来，我国每年的环境纠纷以超过20%的速度增长。2005年以后，这种势头更加迅猛，以每年30%的速度递增。参见潘岳：《中国环境问题思考》，载《中国环境报》2007年2月9日。

5、黄莎：《我国环境法庭司法实践的困境及出路》，载《法律适用》2010年第6期。

6、许玲等：《我国环境法庭建设现状及分析》，载《中国审判法律运用支持系统》，2012年10月26日访问。

 7、同注释⑥。

 8、其规定“检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可以作为原告向法院提起环境公益诉讼”。

 9、据相关数据统计，自2004年环境巡回法庭试点以来，我国进入法院的环境诉讼案件占环境纠纷总数的2%不到。参见张敏纯：《环境审判专门化的省思：实践困境及其应对》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2011年第1期。

10、美国公民诉讼制度对原告资格的规定比较宽泛，但这种宽泛不是无原则的，仍然存在一些限定条件。主要表现为1972年美国联邦最高法院在审理“塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案”中确立了判定原告是否适格的‘三个条件’：即原告适格必须满足实际损害、因果关系和可补偿性。参见陈冬：《美国环境公民诉讼管窥》，载于别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第127页。

11但是为了防止提起环境公民诉讼不当影响环境主管机关的职权行使和行政效率的问题，相关立法对提起环境公民诉讼做了一些限制：对于非裁量行为，只有法院认定环保官员存在滥用裁量权的事实的前提下，才可能受理起诉。参见李静云：《美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍》，载于别涛主编《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第95页。

12参见侯小伏：《英国环境管理的公众参与及其对中国的启示》，载《中国人口资源与环境》2004年第5期。

13常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年版，第380页。

14陈荣宗：《美国群众诉讼与西德团体诉讼（上）》，载《法学丛论》（118），第22-23页。

15《法院组织法》第23条第2款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”。

16参见蔡守秋：《关于建立环境法院(庭)的构想》，载《东方法学》2009年第5期。

17如此，可以很好地克服环境诉讼中的地方保护主义和环境污染跨行政区域难于确定管辖法院的问题。

18 限于篇幅，笔者对此项问题不作论述。

19无锡市中级法院和无锡市检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》赋予检察院提起环境民事公益诉讼的原告资格，但对其他组织和公民个人是否可以提起环境公益诉讼并未做出明确的规定。昆明市中级法院院、市检察院和市公安局针对环境公益诉讼的原告资格问题出台了专门意见，确定了检察院、环保机构、环保社团组织作为环境民事公益诉讼的原告人的资格，但明确否定了公民作为环境公益诉讼的原告资格。贵阳市中级法院将提起环境公益诉讼的原告限制在检察院、相关行政职能部门，以及“两湖一库”管理局的范围内，对环保组织和公民个人的环境诉讼主体资格并没有做出明确规定。

20参见许可祝著：《论我国环境侵权救济制度的完善》，中国政法大学出版社2002年版，第193-202页。

21邱聪智著：《民法研究 (一)》(增订版) ，中国人民大学出版社2002年版，第321页。

22参见吕忠梅著：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版，第262页。

23张梓太著：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第 62- 68页。

24例如，2004年修订的《固体废物污染防治法》第86条规定，“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”2009年修订的《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”

25参见张新宝著：《侵权责任法原理》，中国人民大学出版社2005年版，第50页。

26孟庆瑜、刘茜：《环境资源法体系研究——从相关法律之间关系的角度谈《环境保护法》的修改》，载《中国审判法律运用支持系统》，2012年10月26日访问。

27黄莎：《我国环境法庭司法实践的困境及出路》，载《法律适用》2010年第6期。